家住北京的王虹年近70歲，一直沒有結(jié)婚，父母于幾年前離世。她不愿意讓自己的晚年在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)度過，于是選擇居家養(yǎng)老，自己照顧自己。

“前幾年還好，除了腿腳有些不便，每天早上出門買菜，中午做飯打掃衛(wèi)生，晚上出去遛狗，做這些都沒有問題，但現(xiàn)在是不行了。”王虹說，兩年前，她得了一場重病，從那以后身體越來越差，走路要使用助行器，生活不能完全自理。

王虹所在社區(qū)的社區(qū)工作者劉先生告訴《法治日報(bào)》記者，王虹自己根本沒法下樓，平時(shí)需要什么都是社區(qū)工作人員買好后送上門。其所在社區(qū)還有好幾位這樣的孤寡失能老年人。

所謂孤寡失能老年人，指的是無配偶，無子女，沒人照顧，年紀(jì)超過60周歲，喪失勞動能力的老人，以及配偶、子女等仍然健在但事實(shí)上孤寡的老年人。與一般失能老年人相比，孤寡失能老年人因身邊無人照護(hù)，往往面臨著更多生活不便或困難，甚至是安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。由于缺乏家庭內(nèi)部和社會外部的支持，很大一部分孤寡失能老年人處在沒有人管、無人照料、老無所依的狀態(tài)中。

第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查顯示，目前我國失能老年人約3500萬人。據(jù)測算，到2035年，我國失能老年人將達(dá)4600萬人。在這一趨勢下，孤寡失能老年人的養(yǎng)老問題，不只是老人和照護(hù)人需要面對的問題，更是擺在整個(gè)社會面前的難題。

孤寡老人青睞居家

鄰居義工上門照護(hù)

山東日照的趙琳輕度失能一年有余，年近90歲的她居住在小鎮(zhèn)的老房子中，考慮到請護(hù)工成本高，趙琳只能讓鄰居幫忙照顧自己。但鄰居也只能做到攙扶她出門散步、給她買點(diǎn)生活必需品這種事，洗澡這種對高齡失能老年人來說“高危”的事他們不敢做。

“隨著年齡越來越大，她比之前更加敏感脆弱。在中秋節(jié)、春節(jié)這樣的團(tuán)圓日，她常常會問我‘明天你來陪我嗎’這類問題，并且需要反復(fù)確認(rèn)才肯安心。”趙琳的鄰居告訴記者，但自己也有家庭，很難全天候去老人家里照護(hù)。

現(xiàn)年68歲的曹軍住在陜西省安康市白河縣茅坪鎮(zhèn)，6年前被查出患有糖尿病，但因?yàn)闆]錢，他并沒有按照醫(yī)囑每日注射胰島素。確診3年后，糖尿病引發(fā)眼疾，曹軍因此失明，生活中很多事從此無法自理。

由于父母去世得早，他也一直沒成家，失明之后，曹軍每日只能待在家中，等待鎮(zhèn)上的義工或鄰居上門送飯。久而久之，曹軍心里越發(fā)郁悶。

“雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中有專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員能提供照護(hù)，并且還有很多像我一樣的老年人，在那里不會感到孤獨(dú)。但我不想去世時(shí)是躺在養(yǎng)老院里，還是希望百年之時(shí)能在家里。”曹軍說。

除了無配偶、子女，沒人照顧的孤寡失能老年人處于養(yǎng)老困境中，一些有配偶、子女等但事實(shí)上孤寡的老年人也面臨不少難題。

中國福利會老年福利發(fā)展中心事業(yè)發(fā)展部主任何帆在養(yǎng)老服務(wù)過程中觀察到，一些子女長期居住海外，無法在老人身邊陪伴;或由于各種原因，造成長者與其家庭成員感情破裂，關(guān)系緊張，且與其他親屬幾乎不怎么往來的獨(dú)身老人們，同樣面臨孤寡失能后的養(yǎng)老難題。

缺少家庭社會支持

城市農(nóng)村區(qū)別較大

據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，在養(yǎng)老服務(wù)體系中，居家養(yǎng)老是我國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，也是絕大多數(shù)家庭和老年人的選擇意愿。其中很多孤寡失能老年人同樣選擇居家養(yǎng)老。

陜西省漢中市福利院“三無”老人救助專員王先生告訴記者，對中國人來說，居家養(yǎng)老這一概念根深蒂固，老人到養(yǎng)老院面子上總是過不去。并且人們對社會化養(yǎng)老存在認(rèn)識上的誤區(qū)，總認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就是為了賺錢，甚至?xí)按先耍蛹茵B(yǎng)老還是踏實(shí)放心。因此即便很多孤寡老年人已經(jīng)失能還是會選擇居家養(yǎng)老，不接受去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照護(hù)。

然而，對于孤寡失能老年人來說，居家養(yǎng)老并非易事。

“這一群體既缺乏家庭內(nèi)部的支持，也缺乏社會外部的支持，他們當(dāng)中很大一部分處在沒有人管、無人照料、老無所依的狀態(tài)中。”北京大學(xué)人口研究所教授穆光宗說。

他注意到，城鄉(xiāng)孤寡失能老年人存在較大區(qū)別。除一些發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)公共設(shè)施實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化外，很多農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老公共設(shè)施和公共照護(hù)服務(wù)資源配置尚且不足。

比如2023年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的床位使用率僅有42.36%，且多數(shù)機(jī)構(gòu)僅能滿足具有自理能力的老年人入住，照護(hù)失能老年人的資質(zhì)有待發(fā)展，能力有待提升。并且農(nóng)村地區(qū)能為老年人提供就餐服務(wù)的地方很少且難以維持，更不用說上門居家照護(hù)服務(wù)。“這些都直接影響到農(nóng)村孤寡失能老年人的生存質(zhì)量。”穆光宗說。

華中科技大學(xué)養(yǎng)老服務(wù)研究中心教授郭林同樣注意到這一問題。他補(bǔ)充道，很多農(nóng)村居民分散居住，相比于城市可以利用人口聚居、資源豐厚、公共投入精準(zhǔn)等優(yōu)勢打造出“15分鐘養(yǎng)老護(hù)理圈”，在農(nóng)村則難以效仿城鎮(zhèn)通過社區(qū)整合各項(xiàng)服務(wù)的社區(qū)照護(hù)模式。

“雖然我國正積極建設(shè)探訪關(guān)愛制度，但未出臺覆蓋孤寡失能老年人這一特殊群體的精神贍養(yǎng)政策，且在面向老年人的公共文化設(shè)施建設(shè)和精神文化活動開展方面投入有待提高，導(dǎo)致照護(hù)焦慮難以緩解。”郭林說。

創(chuàng)新完善基層治理

加大政策投入力度

孤寡失能老年人的養(yǎng)老問題，不只是老人和照護(hù)人需要面對的問題，更是擺在整個(gè)社會面前的難題。受訪專家指出，想要破解孤寡失能老年人養(yǎng)老難題，基層治理是關(guān)鍵。

在郭林看來，以創(chuàng)新基層治理保障孤寡失能老年人老有所養(yǎng)，需要聚焦三個(gè)發(fā)力點(diǎn)：

以綜合高效的社會救助體系靶向救助低收入孤寡失能老年人。依托大數(shù)據(jù)，基于跨部門信息共享實(shí)現(xiàn)“政策找人”，側(cè)重在照護(hù)服務(wù)方面對貧困孤寡失能老年人施救，并強(qiáng)化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整和便民服務(wù)機(jī)制，做好兜底保障工作。

以分層分類的養(yǎng)老服務(wù)體系精準(zhǔn)滿足孤寡失能老年人養(yǎng)老需求。在面向孤寡失能老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)清單中，側(cè)重基本生活照料、輔助性醫(yī)療護(hù)理、必要精神慰藉等。在服務(wù)順序上，優(yōu)先保障失能等級較高、自我保障能力較弱的孤寡失能老年人。在服務(wù)遞送上，在城鎮(zhèn)以家庭養(yǎng)老床位建設(shè)為抓手，豐富探訪助餐、助浴、助潔等居家照護(hù)服務(wù)供給，打造居家社區(qū)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)貫通的照護(hù)供給格局;在農(nóng)村以縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)完善為核心，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)供需銜接、資源整合，補(bǔ)齊農(nóng)村孤寡失能老年人照護(hù)短板。

以多部門管理機(jī)制創(chuàng)新提升孤寡失能老年人養(yǎng)老保障效率。孤寡失能老年人養(yǎng)老保障涉及部門多，協(xié)調(diào)事項(xiàng)多，工作合力有待提升。對此應(yīng)當(dāng)完善由民政部牽頭的養(yǎng)老服務(wù)部級聯(lián)席會議制度，提升長期護(hù)理保險(xiǎn)、福利補(bǔ)貼、救助供養(yǎng)等制度銜接性。并由財(cái)政部門主導(dǎo)做好財(cái)政資金、養(yǎng)老基金、醫(yī)療基金等大口徑資金的年度預(yù)算與歸口管理工作，并引導(dǎo)保險(xiǎn)、信托等社會資金注入活力，實(shí)現(xiàn)孤寡失能養(yǎng)老保障工作的籌資多元化。

同時(shí)，要完善家計(jì)調(diào)查與社會信用體系，精準(zhǔn)劃分特困、低保和低收入老年群體，優(yōu)化分級分類標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確評估老年人的失能等級，完善孤寡失能老年人的分類識別體系。

何帆說，隨著意定監(jiān)護(hù)制度以及第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，在社會制度建設(shè)體系中，逐漸建立起了孤寡老年人正式的社會支持網(wǎng)絡(luò)。雖然由于文化認(rèn)同、家庭倫理、經(jīng)濟(jì)支付能力的限制，但在今后配套政策的發(fā)展逐漸跟進(jìn)后，將成為解決孤寡失能老年人養(yǎng)老困境的創(chuàng)新舉措。

“孤寡失能老年人的養(yǎng)老出路在于建設(shè)集中供養(yǎng)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，將孤寡失能老年人的養(yǎng)老辦成公共慈善事業(yè)。政府也應(yīng)出臺政策和資金支持，鼓勵民間私人慈善養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。針對居家養(yǎng)老服務(wù)模式，相關(guān)部門應(yīng)規(guī)范養(yǎng)老護(hù)理員市場，有效監(jiān)管護(hù)理員行為，使得有條件的孤寡失能老年人能夠享受到優(yōu)質(zhì)貼心的市場化養(yǎng)老服務(wù)。”穆光宗說。

王先生結(jié)合自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)建議道，進(jìn)一步健全完善綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，將做好孤寡失能老年人的養(yǎng)老工作納入相關(guān)部門績效考核評價(jià)內(nèi)容，確保得到有效落實(shí)。完善孤寡失能老年人養(yǎng)老財(cái)政投入政策和多渠道籌資機(jī)制，加大預(yù)算內(nèi)投資力度，鼓勵和引導(dǎo)社會力量積極參與孤寡失能老年人養(yǎng)老服務(wù)。建立市、縣、鎮(zhèn)、村四級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化服務(wù)供給。

“還要明確老年友好無障礙環(huán)境建設(shè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，將無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造納入城市更新、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升統(tǒng)籌推進(jìn)，讓老年人參與社會活動更加安全方便。加大對道路交通設(shè)施、公共交通工具以及老年人住宅等適老化和無障礙改造力度。提升適老化改造補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，降低縣區(qū)配套補(bǔ)助資金比例，鼓勵更多社會家庭開展適老化改造。盤活和整合資源，為孤寡失能老年人提供文化體育活動場所。”王先生說。

在他看來，目前正在實(shí)施的經(jīng)濟(jì)困難失能老年人集中照護(hù)工作，政策覆蓋面較窄，救助對象范圍較小，僅為已納入最低生活保障范圍且經(jīng)評估為完全失能等級的老年人。應(yīng)進(jìn)一步放寬入住條件，將經(jīng)濟(jì)相對困難的孤寡失能老年人、城鄉(xiāng)事實(shí)無人贍養(yǎng)失能老年人納入集中照護(hù)范圍，同時(shí)適當(dāng)提高入住機(jī)構(gòu)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提升困難失能老年人的安全感、獲得感、幸福感。

(文中受訪老年人均為化名)

(法治日報(bào) 記者 韓丹東 見習(xí)記者 丁一)

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